Racionalita systému zabezpečení zdravotně postižených

Základním úkolem všech systémů sociální politiky je hledat nástroje, které by pomohly uvést v soulad požadavky na působnost sociální politiky s potřebou jejich ekonomické efektivity. V případě systému určeného zdravotně postiženým občanům je tento problém zvlášť naléhavý, neboť zájem o pomoc poskytovanou z tohoto systému v posledních letech trvale roste. V našem výzkumu potvrdili nárůst počtu žádostí o pomoc určenou zdravotně postiženým v drtivé většině zástupci všech oslovených institucí (100% pracovníků okresních úřadů a magistrátů, 92% pracovníků obecních úřadů všech typů a 94% představitelů nevládních organizací). Velká část z nich přitom hovořila o výrazném nárůstu počtu žadatelů v posledních pěti letech (81% okresní úřady, 57% obecní úřady a 41% nevládní organizace).

Samotný fakt, že žádostí o pomoc poskytovanou ze systému zabezpečení zdravotně postižených trvale přibývá, je možné chápat jako jeden z podnětů k úvahám o rozsahu péče, kterou stát chce ve své sociální politice určené této skupině občanů uplatňovat, a kterou si může dovolit. Úvahy tohoto druhu jsou bezesporu legitimním politickým tématem. Jako takové ovšem přesahují rámec jednoho dílčího systému a lze je uplatňovat především ve spojitosti s obecnou diskusí o roli státu v sociální politice. Nicméně problém trvalého růstu žadatelů o pomoc poskytovanou ze systému zabezpečení zdravotně postižených lze posuzovat i z jiného hlediska a to z hlediska toho, jak systém funguje, jak je účelný.

Účelnost vynakládaných prostředků

Celkové hodnocení účelnosti systému zabezpečení zdravotně postižených vyznívá v datech výzkumů STEM velmi skepticky. Není bez zajímavosti, že mezi kritiky patří v  tomto případě i pracovníci sociálních referátů, zejména pak pracovníci okresních úřadů a magistrátů, v jejichž obecných postojích k současnému systému zabezpečení zdravotně postižených je jinak patrná tendence zaujímat loajální stanoviska.

Jedním ze zdrojů nespokojenosti jsou pochybnosti, zda se pomoc určená zdravotně postiženým dostává skutečně těm, kteří to opravdu potřebují. Tato skepse je velmi vysoká. O tom, že současný systém zabezpečení zdravotně postižených takové účelné a účinné vynakládání prostředků skutečně potřebným lidem neumožňuje, je podle dat výzkumů STEM přesvědčeno 75% zdravotně postižených lidí, 88% představitelů okresních úřadů a magistrátů, 69% pracovníků úřadů nižší úrovně a 83% zástupců nevládních organizací.

Podobnou nedůvěru zjišťujeme i tehdy, když použijeme jiného kritéria a budeme zjišťovat, jak jsou dávky, výhody či úlevy adekvátní k potřebám, které mají uspokojit nebo k důsledkům, které mají eliminovat. Polovina zdravotně postižených se domnívá, že poskytovaná hmotná pomoc neřeší dostatečným způsobem jejich osobní a rodinnou situaci. Zástupci institucí zabývajících se zdravotně postiženými jsou ještě o trochu skeptičtější (názor, že hmotná pomoc poskytovaná v rámci systému zabezpečení zdravotně postižených neumožňuje dostatečným způsobem zohlednit individuální situace těchto lidí a jejich rodin, zastává 61% pracovníků okresních úřadů a magistrátů, 56% zástupců obecních úřadů a 58% představitelů nevládních organizací).

Zneužívání pomoci

Jiným ukazatelem kvality fungování systému zabezpečení je míra, v jaké systém dovoluje, aby příspěvky, výhody a úlevy získávali lidé neoprávněně. O tom, že současný systém zabezpečení zdravotně postižených prostor pro zneužívání pomoci poskytuje, nikdo ve veřejnosti nepochybuje. Rozdíly jsou pouze v míře, s jakou jednotlivé skupiny občanů možnost zneužívání pomoci určené zdravotně postiženým připouštějí. Relativně menší váhu přikládá zneužívání pomoci obecná populace a sami zdravotně postižení lidé. Mnohem pevněji jsou o zneužívání pomoci vyhrazené zdravotně postiženým přesvědčeni zástupci úřadů a nestátních organizací. Viz graf.

Expertní odhad podílu osob, kteří využívají nějaký druh hmotné pomoci neoprávněně, kolísá od 9% (zástupci nevládních organizací) do 22% (pracovníci okresních úřadů a magistrátů). Zneužívání pomoci určené zdravotně postiženým osobám spočívá podle názorů většiny zástupců institucí především ve dvou situacích:

Dávku využívá jiná osoba než sám zdravotně postižený. Nejčastěji se jedná o rodinné příslušníky. Toto zneužívání lze těžko dokázat. Týká se to např. příspěvku na zakoupení a na provoz motorového vozidla, dálniční známky a trojúhelníku na autě pro invalidy. Jiným případem je využívání příspěvku při péči o osobu blízkou ze strany rodinného příslušníka řešícího určitou rodinnou situaci, např. nezaměstnanost. Přitom se často zjišťuje, že je péče špatně vykonávána. Stejně tak příspěvek na individuální dopravu je poskytnut, ale „zdravotně postižený občan nejezdí“ a příspěvek využije jiná osoba. Jsou i případy, kdy občan nepříznivý zdravotní stav jen předstírá a příslušné prostředky pak věnuje dětem, vnoučatům. Nezřídka se stává, že občan již nepoužívá ortopedickou, kompenzační nebo jinou pomůcku, ale příspěvek na zvýšené životní náklady pobírá, event. jej přenechá blízké osobě. Tyto způsoby zneužívání pomoci označilo za nejčastější 73% pracovníků okresních a 34% obecních úřadů a 42% zástupců nevládních organizací.

Prostředky vynaložené na zdravotně postižené občany nejsou plně využity k účelům, na něž jsou určeny, nejsou využívány pro jejich potřebu. Navíc např. u některých příspěvků nelze ani použití pro daný účel kontrolovat. S touto problematikou přímo souvisí nepoužívání pomůcek v souvislosti s  příspěvkem na zvýšené životní náklady. Tyto zkušenosti uvedlo jako nejčastější 16% představitelů okresních a 20% obecních úřadů a 11% reprezentantů nevládních organizací.

Hlavní příčina zneužívání pomoci určené zdravotně postiženým spočívá podle názorů představitelů úřadů a nevládních organizací v mezerách a nedostatcích v legislativě (za hlavní důvod zneužívání pomoci označilo nedostatečnou legislativu 59% pracovníků okresních úřadů a magistrátů, 31% zástupců obecních úřadů a 47% představitelů nevládních organizací).Vedle nedostatků v legislativě pokládají zástupci institucí poměrně často za rozhodující příčinu neoprávněného čerpání pomoci i nemožnost zneužívání prokázat (39% okresní a 42% obecní úřady, 24% nevládní instituce).

Jako druhý nejdůležitější důvod zneužívání pomoci figuruje v názorech zástupců úřadů a nevládních organizací kromě již uvedených příčin poměrně často také neprovázanost informací mezi zainteresovanými institucemi (11% okresní úřady, 13% obecní úřady, 20% nevládní organizace). Pracovníci obecních úřadů a nevládních organizací označují za druhý nejzávažnější důvod neoprávněného čerpání pomoci rovněž nedostatečnou kontrolu majetkových a sociálních poměrů žadatele (17% obecní úřady, 13% nevládní organizace). Podle zkušeností představitelů obecních úřadů hraje při neoprávněném pobírání pomoci nezanedbatelnou roli také přílišná benevolence lékařů (za druhý nejdůležitější důvod ji označilo 15% pracovníků obecních úřadů).

Sami zdravotně postižení, kteří o zneužívání pomoci nepochybují, neumí neoprávněné čerpání pomoci většinou blíže specifikovat, případně se domnívají, že tímto zneužíváním jsou postiženy prakticky všechny dávky. Podle některých je toto zneužívání spojeno především s příspěvky na zakoupení, opravu, zvláštní úpravu a provoz motorového vozidla.

Expertní stanoviska zástupců institucí jsou již přesnější a potvrzují to, co je z praxe a ze zkušeností známé, že nejčastěji zneužívanou formou pomoci je příspěvek na provoz motorového vozidla (uvedlo jej 82% zástupců okresních úřadů, 29% pracovníků obecních úřadů a 21% představitelů nevládních organizací).

Rovněž další příspěvky a úlevy týkající se mobility zdravotně postižených vykazují podle názorů představitelů institucí poměrně vysokou četnost zneužívání: příspěvek na koupi/úpravu/opravu motorového vozidla (60% okresní úřady, 26% obecní úřady, 16% nevládní organizace), příspěvek na individuální dopravu (24% obecní úřady), dálniční poplatek (19% okresní úřady).

Z ostatních dávek jsou podle zkušeností zástupců obecních úřadů častěji zneužívány i další dvě dávky – příspěvek při péči o blízkou a jinou osobu a příspěvek na opatření zvláštních pomůcek (13%).

Nevyužívání oprávněných nároků

Stejně tak, jako o možnosti zneužívání pomoci, nepochybují zástupci institucí ani o existenci opačných případů nečerpání pomoci těmi, kteří jsou k tomu oprávněni. Průměrná hodnota podílu oprávněných osob, kterým se pomoci nedostane, se podle odhadu zástupců institucí pohybuje okolo 13%. Méně optimističtí jsou v tomto ohledu představitelé nevládních organizací. Podle nich je z nároku na pomoc vyloučeno 22% oprávněných osob. Lze připustit, že názory představitelů nevládních organizací mohou být v tomto ohledu ovlivněny již zmiňovanou tendencí apriorně předpokládat, že ochrana práv a nároků zdravotně postižených je v našem státě nedostatečná. Přesto zůstává odhad podílu lidí, kterým se neoprávněně nedostává pomoci, varovným signálem, že systém zabezpečení zdravotně postižených se příliš účelně nechová.

V názorech na to, kterých forem pomoci se tato situace nejčastěji týká, se zástupci jednotlivých institucí mnohdy liší. Rozdíly jsou závislé především na oboru působení dané instituce. Pro příklad uvádíme názory prezentované pracovníky okresních a obecních úřadů:

Podle zkušeností okresních úřadů a magistrátů se nevyužívání oprávněných nároků nejčastěji týká:

mimořádných výhod (uvedlo 31% respondentů)

příspěvku na koupi/opravu/úpravu motorového vozidla (26%)

ústavní péče (20%)

příspěvku na provoz motorového vozidla (14%)

Podle zkušeností obecních úřadů (včetně úřadů pověřených výkonem státní správy) se nejčastěji jedná o:

příspěvek na individuální dopravu (13%)

bezmocnost (12%)

ústavní péče (10%)

V uvedeném výčtu nelze přehlédnout poměrně vysoký podíl hlasů, které zařazují do kategorie nejčastěji nevyužívaných oprávněných nároků příspěvky řešící mobilitu zdravotně postižených. Tyto příspěvky figurují zároveň mezi nejčastěji zneužívanými formami pomoci. Podobnost obou rozložení není náhodná. Je to pouze jeden konkrétní příklad, na kterém lze ilustrovat nejednoznačnost definic, které současný systém při vymezování nároků na pomoc určenou zdravotně postiženým používá.

Problém kumulace pomoci

Závažným problémem současného systému péče o zdravotně postižené občany, na který upozorňují odborníci, je kumulace dávek. Současná situace umožňuje získat z titulu jednoho zdravotního postižení několik dávek, výhod, úlev z různých systémů. Kumulaci dávek, výhod či úlev považuje za nedostatek současného systému i většina zástupců institucí, nemalá část z nich je dokonce přesvědčena, že se jedná o závažný problém, který je třeba urychleně vyřešit. Viz graf.

Z uvedených názorů nelze jednoduše usoudit, že všechna negativní stanoviska zástupců institucí vyjadřují zároveň přesvědčení, že kumulace pomoci je sama o sobě špatná a nežádoucí. Jinak řečeno, v uvedených postojích nejde meritorně o to, zda je správné či nesprávné, že se jednomu člověku může dostat více různých druhů pomoci. Stanoviska pracovníků úřadů a nevládních organizací reflektují především zkušenosti s problémy, které s kumulací více či méně souvisejí. Svědčí o tom např. údaje, které shrnují volné odpovědi na otázku zjišťující v čem problémy kumulace dávek, výhod či úlev spočívají. Je z nich patrné, že základní asociací, kterou otázka kumulace pomoci vyvolává, je roztříštěnost systému. To je ústřední téma, které se v různých obměnách vyskytuje prakticky ve všech výhradách vůči kumulaci.

Největší část pracovníků úřadů a nevládních organizací spojuje problém kumulace pomoci s tím, že je mnoho dávek z různých systémů a mnoho různých orgánů a institucí. Současně s tím je navrhováno, aby dávky byly sjednoceny a poskytovány jednou institucí po nové legislativní úpravě s přesným vymezením nároků. Každá dávka je vyplácena dle jiné právní úpravy, které se podle názorů zástupců institucí vzájemně neslučují. Efektivnější by podle nich bylo komplexní pokrytí dávkou a službou dle individuálních případů. Často je používán pojem „roztříštěnost“, a to ve spojení s definicí „zdravotně postižený občan“, s poskytováním výhod ZTP, se systémem právních norem v oblasti sociálního zabezpečení a zdravotnictví, s nepropojeností zdrojů.

Časté jsou rovněž názory, podle kterých spočívá problém kumulace pomoci v nedostatečné nebo chybějící provázanosti mezi jednotlivými institucemi poskytujícími dávky, služby, výhody či úlevy. Jinými slovy konstatují, že je nedostatečná spolupráce zainteresovaných resortů, nejednotnost státní správy. Jednoduchou cestou by bylo propojení pomocí informačních systémů a jednoho klíčového sociálního pracovníka. Pokud občan sám nesdělí, jakou dávku sociální péče pobírá, úřady to navzájem neví.

Dalším, poměrně často uváděným důvodem zproblematizování kumulace, je neinformovanost. Jde jednak o důsledek v předchozím odstavci uvedené nepropojenosti zainteresovaných institucí, ale na tomto místě především o informační bariéry zdravotně postižených občanů samotných, kteří se nedokáží v kumulaci dávek orientovat, neznají všechny dávky, služby atd., a je pak pro ně náročné uplatnit příslušné žádosti. Tato situace je o to horší, pokud v praxi opravdu platí výrok, že „nikdo jim není schopen říci, na co všechno mají vlastně nárok“, uvedený jedním účastníkem výzkumu.

Ostatní výhrady vůči kumulaci pomoci se ve volných výpovědích pracovníků úřadů a nevládních organizací vyskytovaly již méně často. Podstatná část z nich byla opět variací na téma „roztříštěnost systému“ (celková nepřehlednost, složitá a nákladná administrativa, zbytečné zatěžování klientů, opakované doklady; opakované návštěvy na institucích atd.).

Zhruba pětina zástupců úřadů a nevládních organizací je toho názoru, že kumulace dávek, výhod či úlev z různých systémů zabezpečení zdravotně postižených občanů je v pořádku a není to problém k řešení. Uvědomují si, a také to tak vyjadřují, že „podmínky by měly být u každé výhody jiné“, protože každý sociální systém řeší jinou sociální situaci, odškodňují (kompenzují) se různé důsledky (míra poklesu výdělečné schopnosti, handicap, neschopnost výkonu dosavadního zaměstnání apod.).

Při hledání odpovědi na otázku racionality systému zabezpečení zdravotně postižených občanů by bylo možné posuzovat celou řadu dalších indikátorů fungování tohoto systému. Výzkumy STEM zachytily jen nejmarkantnější ukazatele současného stavu. Zjištění, ke kterým provedené výzkumy dospěly, svědčí však o jednom – k účelnosti systému zabezpečení zdravotně postižených občanů se veřejnost staví poměrně kriticky.

PhDr Věra Haberlová

STEM

Sociální politika 2000/4